Fragmentasi proses pemerintahan dalam menghasilkan dokumen perencanaan dan adaptasinya terhadap kompleksitas, diversitas, dan dinamika masyarakat menjadi permasalahan yang dihadapi pemerintah Indonesia bahkan sejak masa Reformasi. Persoalan fragmentasi membawa dampak signifikan. Sebagaimana fakta dari Bappenas (2013), ada deviasi rata-rata 29,4% antara Rencana Kerja Pemerintah (RKP) dengan Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian Negara/Lembaga (RKAKL). Deviasi ini memperburuk kualitas perencanaan dan penganggaran di daerah.

Suhartono, S.IP., M.PP., mahasiswa Program Doktoral Fakultas Ilmu Administrasi Negara, Universitas Indonesia (FIA UI), menyebutkan perlunya peninjauan ulang atas tata kelola proses perencanaan dan penganggaran agar dapat direkonstruksi. Hal ini karena tata kelola dikatakan gagal jika tidak mampu menyelesaikan persoalan publik yang membutuhkan kewenangan, tugas, dan tanggung jawab pemerintahan.

Dengan konsep governance yang dikembangkan Koiman (1993), Suhartono menemukan bahwa faktor penyebab fragmentasi tata kelola proses perencanaan dan penganggaran bersumber pada perbedaan orientasi antara UU 17/2003 dan UU 25/2004. UU 17/2003 berorientasi pada alur reformasi manajemen keuangan negara agar disiplin terhadap keterbatasan fiskal serta dapat memperkuat pengendalian dan pertanggungjawaban keuangan. Sementara itu, UU 25/2004 berorientasi menjaga kesinambungan pembangunan dengan tidak adanya Garis-Garis Besar Haluan Negara (GBHN) dalam konstitusi hasil amandemen.

Selain itu, ada faktor determinan dari keterpisahan pengaturan yang meliputi aspek lingkungan, orientasi, dan proses. Dari ketiga aspek tersebut, aspek lingkungan berupa rivalitas kelembagaan antara Bappenas dan Kemenkeu lebih mendorong terjadinya pemisahan dibandingkan dengan pengaruh eksternal lembaga internasional yang mendorong integrasi keduanya.

Berkaitan dengan interaksi eksekutif-legislatif dan masyarakat, hubungan transparansi dan akuntabilitas hanya terjadi dalam konteks eksekutif dan legislatif --namun kurang di masyarakat. Hal ini menyebabkan tingkat partisipasi masyarakat dalam proses perencanaan dan penganggaran lebih lemah daripada praktik di beberapa negara. Kondisi ini mendukung pola interaksi yang distortif terhadap anggaran publik yang seharusnya dialokasikan untuk pelayanan atau produk barang publik di atas kepentingan kelompok atau pribadi yang terlibat dalam pengambilan kebijakan.

Atas dasar ini, Suhartono merekomendasikan adanya integrasi proses perencanaan dan penganggaran secara fundamental dengan merevisi UU17/2003 dan 25/2004 dalam satu UU tanpa menghidupkan GBHN dalam konstitusi. Ini dilakukan agar fungsi perencanaan dan penganggaran bisa dikendalikan oleh satu institusi demi menekan deviasi dan distorsi. Alternatif moderat dapat dilakukan dengan mempertahankan status quo yang terintegrasi dengan sistem informasi Bappenas dan Kemenkeu. Kantor staf presiden juga dapat difungsikan untuk mengendalikan deviasi guna mendukung tugas dan kekuasaan kepresidenan.

Suhartono menyebut perlunya peningkatan kualitas transparansi, akuntabilitas, dan partisipasi dengan mentransformasikan penyajian informasi rencana anggaran dari line item ke performance agar proses pembahasan lebih akuntabel. Transparansi harus didorong sebagai bagian dari strategi organisasi publik agar program dan rencana kerja mendapat dukungan publik. Sementara itu, penguatan literasi anggaran dan dukungan masyarakat akademik kepada fungsi Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM) dibutuhkan karena LSM dapat berperan sebagai penggerak partisipasi publik atas isu anggaran.

Disertasi berjudul “Tata Kelola Proses Perencanaan dan Penganggaran di Pemerintah Pusat (2015–2017): Tinjauan Interaksi Aktor dan Lembaga” yang ditulis Dr. Suhartono, S.IP., M.PP., ini berhasil membawanya menjadi lulusan ke-25 dari Program Doktor FIA UI dan Lulusan ke-213 sebagai Doktor di bidang Ilmu Administrasi Universitas Indonesia, pada Kamis (5/1) di Gedung M FIA UI. Penelitian yang dipromotori Dr. Roy Valiant Salomo, M.Soc.Sc. dan ko-promotor Dr. Umanto, M.Si. ini diuji oleh Dr. Machfud Sidik, M.Sc.; Dr. Purwanto, S.E., M.Sc.; Dr. Agung Firman Sampurna, S.E., M.A.P., CSFA.; Prof. Dr. Amy Yayuk Sri Rahayu, M.Si.; Prof. Dr. Irfan Ridwan Maksum, M.Si.; dan Dr. Achmad Lutfi, M.Si.